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基层环境执法新形势新挑战新机遇

【摘要】基层环境执法直接关系着生态环境。当前基层环境执法面临着新的形式、新的挑战以及新的机遇。文中,就当前基层环境执法面临的新形势新挑战新机遇进行分析,为基层环境执法提供借鉴。

【关键词】基层环境执法;挑战;机遇

自党的十八大以来,党中央把生态文明建设和环境保护上升到国家重要的战略位置,作出一系列重大决策部署,全国上下对于生态文明的认识高度、实践深度、推进力度前所未有。在新时期、新形势下,随着环保垂直管理改革和环境监察执法体制改革的推进,对基层环境执法工作提出了更高的要求、带来了全新的挑战和机遇。

一、基层环境执法工作的新形势、新挑战

当前,我国生态文明建设和改革正处于关键的窗口期,国内外生态环境正在发生深刻复杂变化,不确定、不稳定因素不断增多,基层环境执法工作作为践行习近平总书记生态文明思想的最直接的落脚点,将面临新形势、新挑战,主要体现在以下几方面。(一)生态文明建设迈上新台阶,但基层思想存在一定摇摆性。环境保护是生态文明建设的主阵地,基层环境执法是环保保护工作的落脚点,各级党委和政府日益重视环保工作,对基层环境执法工作提出了更高的要求。另一方面,经济下行压力不断加大,部分地方和人员迫于经济发展压力对抓好生态环境保护工作的劲头开始发生松动,对生态环境保护重要性的认识出现了弱化,放松环境监管的风险有所增加,既要发展经济又要抓好环境保护,如何做好二者间的平衡发展给基层环境执法工作带来较大难度。[1](二)公众环保诉求不断高涨,但环境污染形势依然严峻。近年来,党中央提出建设社会主要法制国家的目标,公民的民主权利不断提升维权意识不断增强,另一方面,全社会对生态环境保护的不断重视、环境形势的日益严峻,这些因素使公众比以往更加关注生存生活环境,公众对自身生存环境的要求上升到了新的高度。同时,由于不少地区发展模式粗放、产业结构调整不完整等问题仍然存在,污染物新增量依然处于高位。新形势下,各类污染事件仍时有发生,环境信访投诉量居高不下,环境执法监管仍面临较大压力。(三)环保法律法规不断健全,但环境违法行为呈现出多样化。据统计,改革开放40年来,我国共制定实施了60余部生态环保法律法规。特别是2015年1月1日施行的“史上最严”《环保法》,明确了生态环境保护的政府责任、企业和个人责任,这在打击环境违法行为方面取得了显著效果。虽然明目张胆环境违法事件少了,但是隐蔽性、对抗性的违法行为在不断增多,例如私设暗管偷排偷放、伪造或篡改环境监测数据、不正常使用防治污染设施等现象时有发生。同时,随着产业结构转型调整、环境治理措施深入推进,关停、搬迁、破产企业不断增多,企业新老交替速度不断加快,环境执法对象数量呈上升趋势,环保日常监管无法对所有企业全面铺开,调查、取证、查处难问题依然存在。(四)环境执法队伍改革不断推进,但体制机制建设仍需进一步完善。环境执法队伍是做好环境保护工作的重要基础,随着垂改工作的推进,环境执法队伍人员建设取得了一定的进步,但现阶段人员力量倒三角形态较为明显,基层环境执法队伍普遍存在环保装备差、人员素质不高、工作不平衡等现象。以A市某城区为例,A市生态环境局某城区环境监察大队,实际在编在岗执法人员数仅为12人,而该城区涉水重点排污单位占全市20.5%,涉气重点排污单位占全市22.3%,土壤重点排污单位占全市10%,其他重点排污单位占全市33.3%,相较于同体量兄弟县市区基层环保工作人员数量不到一半,加之基层执法监测技术支持单位缺失,基层执法工作无法得到有效保障。从以项目审批制度为核心到以排污许可为核心的变更,从综合污染管理到水、气、固相对独立管理,生态环境部门内部管理制度正在发生变更,但监管重点仍有待进一步明确。特别是执法机制仍不健全、法制解释细化不足、部门联动机制仍欠缺。以A市为例,市执法队及下属三区执法队属一个执法层级,和县(市)执法队同样派驻并委托属地管理,干部管理、经费保障仍由属地政府管辖,同时受属地政府、市执法队领导,有时会产生指令不统一不协调的情况,边界职责不清。在基层环境执法中,各部门之间仍缺乏行之有效的协调联动执法机制,各自为政现象较为普遍,生态环境部门“单打独斗”的问题一直没能得到有效解决。

二、基层环境执法工作面临的新机遇

新形势也给基层环境执法工作带来了历史的新机遇,在正视困难和挑战的同时,基层环境执法工作要在“危”中寻“机”,分析并把握好有利条件和机遇,以更加积极、主动的姿态谋划做好各项工作。(一)生态文明建设理论带来战略机遇。习近平生态文件建设理论的不断推进,绿色发展进入蓬勃发展期,全面深化改革和依法治国明确了生态环境执法工作的基础制度保障。以习近平同志为核心的党中央的坚强领导和敢于较真碰硬、说到做到的权威为基层环保推进工作提供了重要方向指引和根本政治保障。各级政府将打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战等工作纳入政府重要工作内容,各级财政更加有能力对环境保护增加投入,这是基层环境执法工作开展的强大后盾。(二)不断健全的法律法规将环境执法带入法治化。在依法治国、依法行政要求的指引下,环境保护将进入法治化,新《环境保护法》的出台,大气污染防治、土壤环境保护等专项法律法规的修订完善,环境保护法律法规和环境标准建设迈入新台阶,为进一步加强环境保护提供了有力的法治保障。各项法律法规是基层环境执法的“利剑”,守法成本高、违法成本低的现象已有了较大程度的改变,有利于改变当前环保执法力度不足的状况,让遵法、守法和执法成为常态,真正做到“让守法企业不吃亏,让违法企业不占便宜”。(三)不断增强的环保意识为环境执法工作夯实社会基础。随着习近平“绿水青山就是金山银山”的理念的逐步深入人心,公众对环境保护工作的日益关注,参与环境保护工作的意愿不断增强,环境保护监督的方式日趋多元,为环境保护社会化管理提供了更加广泛的群众基础。鼓励公众更广泛、更积极参与环境违法事件监督,可以有效弥补环境监管的短板,未来全社会齐抓共管环保工作可期。(四)体制机制改革红利惠及生态环保工作。随着环保机构垂改,生态环境机构、生态环境保护综合行政执法等改革陆续到位,这将进一步畅通监管体制机制,理顺部门之间职责关系,夯实基层监管执法能力,再加上其他生态文明建设多项改革措施逐步落地见效,将为做好基层环境执法工作提供坚强的体制机制保障。在体制机制调整过程中进一步强化队伍建设、创新工作思路、完善工作举措、规范执法行为、提高执法效能,将为基层环境执法队伍建设将迎来一次整合、做大增强的机遇。

三、做好基层执法工作的几点建议

一是进一步理顺体制机制建设,加强基层环境执法队伍建设不能满足于对现有体制机制的局部调整,要不断理顺生态环境保护管理体制,完善行政手段,合理设置基层执法机构,理顺各部门生态环保职责,划分管理责权,优化行政资源分配。特别是基层政府要把生态文明建设内容纳入到部门工作考核内容、完善各项奖惩机制。[2]二是进一步加大基层执法基础建设,通过机制体制改革、政府政策倾斜等手段努力克服基层环境执法力量薄弱、人员素质不高、经费保障不足、规范管理不强等问题,完善执法队伍软硬件设施、做大做强基层环境执法队伍。三是进一步加大环境执法力度,创新执法机制,在开展日常执法的基础上,结合污染防治攻坚战、蓝天保卫战、“双随机”检查制度、执法大练兵等行动和制度,加强主动执法力度,对整改不到位、顶风作案、违规排污的企业坚决予以处理。四是进一步应用好法律法规、依法行政,基层环境执法力量要在原有执法经验的基础上,严格做到依法行政,不断创新执法手段,持续提升执法能力,敢用、善用、多用三大制度及其配套办法,使新法真正长出钢牙利齿。五是进一步拓宽监管手段,以综合队伍执法改革为契机,完善部门联动机制,形成多部门环保合力。联合财政、金融、电力、能源、安全等部门利用政策、税收、金融、信贷等综合手段遏制企业环境违法行为。

参考文献:

[1]胡成明,王德高.基层环境执法难的成因及解决对策[J].环境与发展,201(908):206+208.

[2]孙丽丽.基层环境监察执法能力的强化管理措施初探[J].中国资源综合利用,2019,3(706):148-149.

作者:孟耀庭 沈江 邵国富 单位:绍兴市生态环境局越城分局

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